Por: Adrián Lajous
Adrián Lajous, economista por la UNAM, quien fuera director general de PEMEX de 1994 a 1999, después de haber ocupado varios otros cargos de dirección, tanto en la petrolera mexicana, como en la Secretaría de Energía del gobierno mexicano, ha venido combinando con su trabajo profesional de consultor en materia petrolera, con múltiples compañías por todo el mundo, una prolífica labor de reflexión sobre el panorama energético de México, inscrito como está en la problemática global marcada por el declive de las reservas petroleras.
La responsabilidad de diseñar e instrumentar la política energética recae en el Gobierno Federal. Si bien la política económica centra su atención en la naturaleza y las formas de intervención en la economía para mejorar su desempeño, la política energética es una parte integral de la política económica que incide sobre la producción, la oferta y el uso de productos energéticos. Su importancia está dada por la magnitud del acervo de hidrocarburos del país y de su producción actual, así como por el uso creciente de estos insumos de uso generalizado. Destaca el hecho de que el Estado juega un papel crítico en este sector: la casi totalidad de la energía primaria es producida por empresas de su propiedad, así como la mayor parte de su transformación en energía secundaria. En estas condiciones la dirección, el ritmo y la coordinación de las decisiones de inversión de dichas empresas, así como el diseño de estructuras de precios e impuestos de combustibles y de tarifas eléctricas, han sido temas centrales de la política energética. En los últimos 30 años, la contribución de la industria petrolera a las finanzas públicas y a la balanza comercial revistió particular relevancia.
Hoy, sin embargo, la política energética tendrá que ocuparse de nuevos temas. Estos se refieren a asuntos como son la naturaleza de la competencia que deberá prevalecer en el sector energético, el funcionamiento de los mecanismos de formación de precios, la regulación de los mercados de energía, las estrategias para mejorar el desempeño de las empresas estatales, el papel de la inversión privada en este sector, la seguridad y confiabilidad de suministros, y la adopción de un régimen fiscal acorde con nuevas circunstancias. Dadas las características propias de un sector intensivo en el uso de capital, cuyas inversiones tienen largos periodos de gestación y ejecución, y de patrones de consumo de energía determinados por acervos de capital con ciclos de vida extensos, la política energética es necesariamente de largo plazo. Su instrumentación requiere instituciones fuertes que puedan desarrollar y dar continuidad a perspectivas de largo y amplio alcance, y que asuman la responsabilidad de implementar las reformas requeridas.
La falta de una política energética integral ha creado un serio vacío que ha limitado la capacidad del poder ejecutivo para formular estrategias viables y propuestas específicas congruentes. La debilidad institucional de la Secretaría de Energía ha sido palpable. Un amplio número de entidades comparten autoridad respecto al manejo de las empresas estatales de energía, mientras que los entes reguladores sectoriales carecen de autonomía. Como órganos desconcentrados de la Secretaría son, en la práctica, una extensión administrativa de la misma. Existen amplios espacios de actividad donde prevalecen reglamentos añejos inaplicables que obligan a simular su vigencia. Es excepcional el personal de la Secretaría que cuenta con conocimientos especializados y experiencia en los asuntos del sector. Su alta rotación dificulta todo esfuerzo de capacitación. La inestabilidad de sus cuadros medios y superiores interrumpe recurrentemente tareas básicas que requieren un mínimo de continuidad. A partir de 1983, la vida media de un secretario de energía en su puesto ha sido de 2.3 años. En el gobierno del Presidente Fox se contó con cuatro. La debilidad que revela este orden de cosas indica que una parte importante de las decisiones en materia de política energética se toman en otras secretarías de estado o en las grandes empresas estatales de este sector. Señala también que la autonomía necesaria para el desempeño de obligaciones estatales ha sido afectada por el aparente entendimiento que el gobierno logró con grupos industriales poderosos. No es fortuito que tres de los cuatro secretarios de energía de ese gobierno estén directamente vinculados a intereses empresariales de Monterrey.
Al igual que en otros países, periódicamente se ha puesto a discusión la pertinencia de mantener una secretaría de estado, de carácter sectorial, que se encargue de asuntos energéticos. De manera recurrente se alude a su debilidad frente a las empresas estatales que conforman el sector y respecto a otras secretarías de estado que controlan algunos de los principales instrumentos de la política energética, así como a las dificultades que supone armonizar objetivos e intereses de muy diversos actores, públicos y privados. Sobresale la asimetría de información y de recursos en las relaciones entre la Secretaría, los entes reguladores y las empresas estatales. El reconocimiento de una mayor autonomía de gestión es percibido también como una merma de las atribuciones gubernamentales asociadas a la intervención directa de la autoridad, así como la conveniencia de fortalecer y ampliar el alcance y las funciones de entes reguladores independientes que asumirían una parte de las tareas que tradicional y formalmente han estado adscritas a la Secretaría de Energía. Por último, la autoridad fiscal ejerce en la práctica la responsabilidad principal sobre el ejercicio de los derechos de propiedad de los recursos no renovables del subsuelo. Desde esta perspectiva, la formulación e instrumentación de la política energética es vista como una función residual que difícilmente justifica la existencia de una secretaría de estado.
Esta línea de argumentación tiene un sesgo estático que hace hincapié en aspectos insatisfactorios del status quo y los proyecta al futuro. Independientemente de la estructura a largo plazo del sector energético, y de las formas específicas que asuma su gobierno, es necesario contar con una Secretaría de Energía que ejerza un fuerte liderazgo en la articulación y adopción de una ambiciosa agenda de cambios estructurales y de construcción institucional que el sector exige. Es justamente en la etapa de transición a nuevas formas de gobierno industrial cuando más se necesitará contar con una autoridad que ofrezca un diagnostico preciso, un claro sentido de dirección y sea capaz de superar los múltiples obstáculos con los que inevitablemente se topará el proceso de transformación. En las actuales circunstancias, la desaparición de la Secretaría de Energía enviaría una señal negativa: anunciaría la decisión de posponer, una vez más, la reforma energética.
